■朱四海
２００２年２月，国务院印发５号文件，决定在电力工业实行以打破垄断、引入竞争为目标的市场化改革。作为与电力市场化改革的一项配套措施，国家对电力工业管理体制也进行改革，成立了专门的监管机构———国家电力监管委员会来监管市场运行，维护公平竞争，并负责监督社会普遍服务政策的实施。
电监会成立后，根据电力形势变化和电力管理需要，国务院多次对电监会的职能进行了调整，并陆续在６个区域和１１个省设立了派出机构。目前，电力监管职能已涵盖市场运行、行政许可、电力安全、服务质量等领域，覆盖了发、输、配、售电力服务的各个环节，初步形成了“国家电监会—区域电监局—城市电监办”的电力监管组织框架。
２００７年４月，国务院办公厅印发１９号文件，部署“十一五”期间深化电力体制改革的工作，要求抓住电力供需矛盾缓解的有利时机，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题，积极培育市场主体，加快电力市场建设，加快转变政府职能，初步形成政府宏观调控和有效监管下形成的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。
总体上看，现行的电力监管是条件约束下的监管，是在市场不完全、职能不充分、体系不健全、机制不完善的条件下开展的不完全监管。
首先，市场不完全。电力体制改革的目标是改变电网企业独家购买电力的格局，构建政府监管下政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。目前，发电企业上网电量仍然主要由政府分配，上网电价依然主要由政府确定，输配售环节仍然主要由两家电网公司垄断经营，电力市场远未形成，电力监管面临“无市可监”的尴尬局面。
其次，职能不充分。目前突出的问题是“权责不对等”：监管责任与监管手段不匹配，监管职能分散在不同的政府部门，除电监会外，还有多个政府机构负责电力监管。电力监管的核心职能（价格、投资）不在电监会，严重限制了电力监管机构的能力，并抑制了政府作为一个整体的监管能力。
第三，体系不健全。突出表现在组织体系和队伍体系两方面。目前，国家电监会只在１１个省设立派出机构，而在其它省（市、区）以及所有省以下行政区域都没有分支机构。监管机构层级、人员数量远远不能适应我国地域广阔、人口众多的基本国情，不能适应我国电力行业规模庞大、主体众多、服务量大面广的客观需要，出现“电力监管缺位”。
第四，机制不完善。突出表现在法律支撑不够、创制能力不足两方面。由于《电力法》一直没有得到修改，《电力监管条例》授予电监会的法律依据不足，特别是在供电营业区划分、供电营业许可证管理等方面出现法律与法规的冲突；由于监管职能授权不充分，电监会很难设计出科学、有效的电力监管规则和程序，限制了监管机构的创制能力。
因此，电力监管机构只能在约束的条件下艰难前行。改革的过程是一个不断放松约束条件的过程，如何把握改革的节奏和力度、在电力市场化进程中提升电力监管部门的监管能力，成为当前亟待解决的重大课题。
能力建设是当今使用频率很高的一个词汇。这不仅是由于能力建设本身是社会发展的推动力量，而且也说明能力建设是检验社会发展状况的重要指标。区域电监局和城市电监办作为地方电力监管部门，其能力建设要解决的问题主要有四：
１．电力监管的执行能力问题。从本质上看，监管属于政府微观行政行为，主要针对市场条件下市场主体的“市场失灵”行为进行监管：如对垄断环节的价格、投资、服务质量和普遍服务进行监管，对生产环节的安全、环保、节能进行监管。因此，监管的有效性首先取决于监管执行层的执政能力，也就是地方电力监管部门的执行能力。
２．电力体制改革的创制能力问题。我国改革遵循的是“决策—试点—制度化”的制度变迁模式，循由“自上而下”与“自下而上”相结合的改革路径，放松电力监管的约束条件有赖于监管执行层的创制能力，在试点过程中优化国家电监会的监管决策。显然，机制设计、政策制定能力的高低会直接影响政策执行的效果，政策执行能力的高低反过来又会影响可选择监管政策的范围，创制能力和执行能力既相互影响、又相互制约。
３．监管分权条件下的协调能力问题。鉴于电力监管职能由政府多部门共同承担，在短期内还难以改变，提升地方电力监管部门在政府部门间的协调能力也就显得尤为迫切。其核心是合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致；同时，也要分清主次责任，确保地方电力监管部门在电力行政领域的领头地位。
４．市场不完全条件下的建设能力问题。我国电力体制改革面临双重任务：竞争性电力市场建设与现代监管的组织重构和流程再造。电力监管缘于电力市场化的改革取向，监管的前提是竞争性电力市场的存在。目前，厂网分开的改革任务基本完成，发电领域的竞争态势初步形成；对于地方电力监管部门而言，未来电力市场建设的重点是售电侧，从售电侧培育新的售电公司作为新的电力市场载体，构建“多卖多买”的电力市场体系。
要解决这些问题，就必须加强地方电力监管部门能力建设，提高地方电力监管能力和监管绩效，并在组织体系建设、售电侧市场建设和地方政府协作这三方面同时取得实质性成效。 （作者单位：厦门大学）
